UZASADNIENIE PROJEKTU USTAWY

30 listopada 2016Eugeniusz CzerwińskiNo CommentsEmerytura

UZASADNIENIE

Projektowana ustawa ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zauważyć bowiem należy, iż wprowadzone na gruncie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 145), tzw. „ustawy dezubekizacyjnej”, rozwiązania nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy nie został osiągnięty w zakładanym zakresie.

Projektodawcy ww. ustawy wskazywali bowiem w uzasadnieniu, że „niedopuszczalne jest dalsze trwanie systemu prawnego, który przewiduje dla tych osób (tj. byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa oraz WRON) wysokie przywileje emerytalne, szczególnie w kontekście trudnej obecnie sytuacji materialnej wielu ludzi walczących w tych latach o wolność, niepodległość i prawa człowieka.”. Zgodnie z wprowadzonym ustawą dezubekizacyjną art. 15b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708), zwanej dalej „ustawą zaopatrzeniową”, okresy służby w organach bezpieczeństwa państwa podlegały zaliczeniu do emerytury w wymiarze po 0,7% podstawy wymiaru (zamiast dotychczasowego 2,6%). Przy przeliczaniu wysokości emerytury nie stosowano zasady, że za 15 lat służby emerytura wynosi 40% podstawy wymiaru. Pozostałe zasady obliczania wysokości emerytury policyjnej pozostały bez zmian.

Po wejściu w życie ustawy dezubekizacyjnej świadczenia emerytalne osób posiadających okresy służby w organach bezpieczeństwa państwa przeliczono ponownie, w wyniku czego wysokość poszczególnych emerytur policyjnych została zmniejszona w różnym zakresie.

Przykładowo: emerytura po 25 latach służby ustalona na podstawie art. 15 ustawy zaopatrzeniowej stanowiła 66% podstawy wymiaru. Po wejściu w życie ustawy dezubekizacyjnej organ emerytalny otrzymał z Instytutu Pamięci Narodowej (IPN) informację o przebiegu służby, z której wynikało, że funkcjonariusz pełnił przez 20 lat służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Po ponownym ustaleniu wysokości emerytury na podstawie art. 15b ustawy zaopatrzeniowej emerytura wyniosła 27% podstawy wymiaru, a więc o ponad połowę mniej. Jednakże szereg przepisów ustawy zaopatrzeniowej przyznawał możliwość zwiększenia wysokości obniżonej emerytury poprzez:

podwyższenie emerytury o:
1. 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą (art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej),
2. 2%, 1% lub 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej),
3. 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych (art. 15 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej);
wzrost emerytury o (art. 14 ust. 4, art. 15 ust. 1 pkt 1–4 ustawy zaopatrzeniowej):
1. 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok okresów składkowych przed służbą (max. za 3 lata),
2. 1,3% podstawy wymiaru za każdy rok okresów składkowych przed służbą (ponad powyższe 3 lata) oraz po służbie za okresy zatrudnienia przed dniem 1 stycznia 1999 r. w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa pełnego czasu pracy, a także okresy opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe po dniu 31 grudnia 1998 r. lub okres nieopłacania składek z powodu przekroczenia w trakcie roku kalendarzowego kwoty rocznej podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia,
3. 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok okresów nieskładkowych przed służbą.

Ponadto istotnym czynnikiem wpływającym na brak zakładanej skuteczności ustawy dezubekizacyjnej było objęcie jej zakresem jedynie emerytów policyjnych, natomiast pozostawienie poza jej oddziaływaniem policyjnych rencistów inwalidzkich oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej.

Zauważyć bowiem należy, iż wiele osób pobierających policyjne emerytury (maksymalna wysokość 80% podstawy wymiaru) ma również ustalone prawo do policyjnej renty inwalidzkiej, w tym w dużej części I lub II grupy (odpowiednio 80% i 70% podstawy wymiaru). Na gruncie przepisów ustawy zaopatrzeniowej wysokość rent inwalidzkich nie jest uzależniona od wysługi emerytalnej i nie wzrasta na zasadach przewidzianych dla emerytur. W związku z powyższym po weryfikacji (zmniejszeniu) emerytur, osoby te skorzystały z możliwości pobierania rent inwalidzkich w tej samej, co wcześniejsze emerytury lub niewiele mniejszej wysokości, a zatem ustawa dezubekizacyjna nie miała wpływu na rencistów inwalidzkich, którzy pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944–1990.

Podkreślenia wymaga, iż na podstawie informacji IPN o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa, zgodnie z przyjętym w latach 2009–2010 trybem postępowania, ponownemu przeliczeniu podlegały również renty rodzinne pobierane po zmarłych emerytach, którzy pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z art. 24 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej rentę rodzinną po zmarłym emerycie lub renciście wymierza się od kwoty świadczenia, które przysługiwało zmarłemu, jednakże od kwoty nie niższej niż kwota renty inwalidzkiej II grupy, która przysługiwałaby zmarłemu. Mając na względzie, że renty rodzinne są świadczeniami pochodnymi od policyjnych emerytur i rent inwalidzkich, gdyż osoba uprawniona do renty rodzinnej nabywa prawo do tego świadczenia w miejsce emerytury lub renty, która przysługiwała zmarłemu, w ocenie organu emerytalnego ponowne ustalenie wysokości świadczeń na podstawie art. 15b ustawy zaopatrzeniowej dotyczyło nie tylko emerytur, ale również policyjnych rent rodzinnych po osobach, które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Za przyjętym trybem postępowania, w ocenie organu emerytalnego, przemawiał także fakt, że odmienna interpretacja przepisów prowadziłaby do nierównego traktowania osób uprawnionych do renty rodzinnej, pobierających świadczenia po emerytach, którzy pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa. W przypadku bowiem, gdy prawo do renty rodzinnej zostało ustalone przed dniem wejścia w życie ustawy dezubekizacyjnej, wysokość renty rodzinnej nie podlegałaby ponownemu ustaleniu, pomimo że emeryt, po którym ustalono prawo do tej renty, pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Natomiast w przypadku, gdy prawo do renty rodzinnej byłoby ustalane po emerycie, który zmarł po dniu wejścia w życie tej ustawy, wysokość renty rodzinnej obliczana byłaby od wysokości emerytury zmarłego, a zatem od wysokości emerytury ustalonej z uwzględnieniem służby w organach bezpieczeństwa państwa. Należy jednakże zauważyć, że w przypadku ponownego ustalania wysokości rent rodzinnych organ emerytalny zobowiązany był ustalać wysokość tego świadczenia z uwzględnieniem przepisu art. 24 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. od wysokości nie niższej niż kwota renty inwalidzkiej II grupy, jaka przysługiwałaby zmarłemu (więc w wysokości nie niższej niż 70% podstawy wymiaru jego renty inwalidzkiej). A zatem pomimo ponownego ustalania wysokości rent rodzinnych na podstawie art. 15b ustawy zaopatrzeniowej obniżeniu uległa stosunkowo niewielka liczba tych świadczeń. Stanowisko organu emerytalnego w przedmiotowej kwestii w pierwszym okresie orzekania przez Sąd Okręgowy w Warszawie XIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrujący wniesione odwołania od decyzji organu emerytalnego dotyczących ponownego ustalenia wysokości rent rodzinnych, było uznawane za prawidłowe, a odwołania skarżących były przez sąd oddalane. Jednakże nastąpiła zmiana stanowiska sądów i utrwaliła się jednolita praktyka sądów uznających, że renty rodzinne nie powinny być przeliczane, w związku z czym organ emerytalny odstąpił od ponownego ustalania wysokości rent rodzinnych na podstawie otrzymanych z IPN informacji o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa. W ocenie sądów, zamysłem ustawodawcy przy wprowadzaniu zmian ustawą dezubekizacyjną było obniżenie jedynie emerytur funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa. Zmiany te natomiast nie powinny dotyczyć rent rodzinnych po tych funkcjonariuszach. Sądy stwierdzały, że ustawodawca w omawianych przepisach odnosi się wprost jedynie do emerytur, a nie do innych świadczeń. Wobec skutku, jakim jest obniżenie emerytur, nie sposób, zdaniem sądów, zastosować wykładni rozszerzającej prowadzącej do obniżenia również rent rodzinnych po funkcjonariuszach, którzy pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Według sądów, gdyby celem ustawodawcy było zastosowanie zmienionych zasad obliczania emerytur do innych świadczeń, np. rent rodzinnych, to znalazłoby to wyraz w akcie prawnym.

Mając zatem na uwadze, aby świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych funkcjonariuszach, zostały realnie zmniejszone, należy wprowadzić nowe rozwiązania prawne.

W ocenie projektodawcy konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. W odczuciu społecznym należy zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa, szczególnie w zakresie podziału dóbr materialnych w demokratycznym społeczeństwie (zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością). Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia. O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego (jak np. funkcjonariusze Policji czy Państwowej Straży Pożarnej) jest jak najbardziej zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa. Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. Nie ma bowiem uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa (oraz wdów czy wdowców po nich) świadczeń emerytalnych i rentowych w kwotach rażąco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego.
Podczas procesu wzruszania decyzji organu emerytalnego ustalających nowe wysokości policyjnych emerytur (obniżających je w wyniku dezubekizacji) sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1388, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą lustracyjną”, jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa. Z uwagi na nieprecyzyjność tzw. katalogu lustracyjnego występowała niejednoznaczność w orzecznictwie co do uznawania niektórych instytucji za organy bezpieczeństwa państwa (patrz: uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15). Skutkowało to w części przypadków nieuznawaniem przez sądy za organy bezpieczeństwa państwa jednostek, co do których Instytut Pamięci Narodowej nie miał wątpliwości, iż nimi były. Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zawiera wyliczenie organów bezpieczeństwa państwa, które samo w sobie jest mało precyzyjne, szczególnie pkt 5 tego ustępu (instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych), który nie wskazuje na konkretne instytucje państwa, lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi. Źródłem problemu w kwalifikowaniu poszczególnych jednostek jako organów bezpieczeństwa państwa, jest ścisły związek art. 2 ust. 1 z art. 2 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, który zawiera legalną definicję: „Jednostkami Służby Bezpieczeństwa, w rozumieniu ustawy, są te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te jednostki, które były ich poprzedniczkami”. W związku z powyższym występowały przypadki, w których dana jednostka, mimo iż mieściła się w katalogu instytucji wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 5 wyżej wymienionej ustawy, to nie odpowiadała kryteriom sformułowanym w art. 2 ust. 3 tej ustawy (zwykle dlatego, że po prostu została rozwiązana kilka miesięcy przed powstaniem Urzędu Ochrony Państwa).

W związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu jednostek, w których służba była pełniona na rzecz totalitarnego państwa oraz z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b w ustawie zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Pojęcie „służby w organach bezpieczeństwa państwa” zostaje zastąpione pojęciem „służby na rzecz totalitarnego państwa”, ażeby nie wprowadzać nowej definicji organów bezpieczeństwa państwa wyłącznie na potrzeby ustawy dezubekizacyjnej. Katalog wprowadzany w art. 13b oraz przedstawione poniżej uzasadnienie w tym zakresie zostało opracowane przez Instytut Pamięci Narodowej.

Mimo iż pojęcie „Służba Bezpieczeństwa” w ustawodawstwie polskim funkcjonuje już od 1983 r., a w ustawach lustracyjnych od 1997 r., to do chwili obecnej w orzecznictwie nie wypracowano jednolitego stanowiska w kwestii jego interpretacji. W uzasadnieniu wydanego 9 grudnia 2011 r. postanowienia Sądu Najwyższego (sygn. akt II UZP 10/11) czytamy natomiast: „Nie można jednak nie dostrzegać, że wyliczenie zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy lustracyjnej jest samo w sobie mało precyzyjne, co dotyczy w szczególności pkt 5, który nie wskazuje na konkretne instytucje (organy, jednostki), lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi „instytucji centralnych Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych” oraz „podległych im jednostek terenowych w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych””.

Historycy i prawnicy krytycznie oceniają ustawę lustracyjną z 2006 r., zarzucając jej niejednoznaczność. Ustawa ta jasno sprecyzowała, że organami bezpieczeństwa były jednostki podległe Resortowi Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego oraz Komitetowi do spraw Bezpieczeństwa Publicznego (art. 2 ust. 1 pkt 1–4 ustawy lustracyjnej). Owej klarowności zabrakło w przypadku struktur Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W art. 2 ust. 1 pkt 6–8 ustawy lustracyjnej, czytamy jedynie o: Akademii Spraw Wewnętrznych, Zwiadzie Wojsk Ochrony Pogranicza oraz Zarządzie Głównym Służby Wewnętrznej jednostek wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (błąd ustawodawcy – prawidłowa nazwa tej służby to Wojskowa Służba Wewnętrzna Jednostek Wojskowych MSW; zob: Zarządzenie organizacyjne nr 054 z 18 czerwca 1971 r. szefa Sztabu Generalnego WP – CAW, 1788/90/3). Ponadto, jak wskazano już we wstępie, w art. 2 ust. 1 pkt 5 za organ bezpieczeństwa państwa uznano: „instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych” oraz (zgodnie z art. 2 ust. 3) te jednostki, które były ich poprzedniczkami.

Ustawa lustracyjna nie definiuje, ale zawiera jedynie wyliczenie organów bezpieczeństwa (art. 2 ust. 1 pkt 1–12) i pewne wskazówki interpretacyjne zawarte w art. 2 ust. 3. Zauważyć należy, iż niemal wszystkie organy bezpieczeństwa PRL wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy lustracyjnej, z wyjątkiem Komitetu do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego, Milicji Obywatelskiej oraz Akademii Spraw Wewnętrznych działały bez ustawowej podstawy prawnej, wyłącznie w oparciu o niejawne normatywy wewnątrzresortowe (np. rozkazy, instrukcje, decyzje). Ustawa lustracyjna nie definiuje natomiast (definicją legalną, tj. sformułowaną w ustawie) żadnego z organów bezpieczeństwa państwa. Nie jest zatem możliwe, bez odwoływania się do wspomnianych, na ogół niejawnych normatywów, określenie np. które z jednostek WOP wchodziły w skład Zwiadu WOP (art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy lustracyjnej), czy udowodnienie istnienia Informacji Wojskowej, Wojskowej Służby Wewnętrznej lub Zarządu II Sztabu Generalnego WP (wywiad wojskowy) – także działających bez ustawowej podstawy prawnej, jedynie w oparciu o niejawne rozkazy Ministra Obrony Narodowej.

Z oczywistych względów problem właściwego definiowania struktur organów bezpieczeństwa występuje szczególnie często w odniesieniu do jednostek Służby Bezpieczeństwa. Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 3 ustawy lustracyjnej, jak się wydaje, były dążeniem ustawodawcy do maksymalnego sprecyzowania pojęcia „Służba Bezpieczeństwa”. Nadmierna rozbudowa definicji wprowadzająca pojęcie „jednostek Służby Bezpieczeństwa”, „instytucji centralnych Służby Bezpieczeństwa”, podległych tym instytucjom „jednostek terenowych”, a nadto dodatkowe wprowadzenie pojęcia „poprzedniczek” jednostek Służby Bezpieczeństwa rozwiązanych z mocy prawa z chwilą zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, spowodowało istotne trudności interpretacyjne.

Ponadto do 1983 r. Służba Bezpieczeństwa nie była wymieniana w publikowanych aktach prawnych, zaś podstawę prawną jej działania stanowiły: ustawa z dnia 13 listopada 1956 r. o zmianie organizacji naczelnych organów administracji publicznej w zakresie bezpieczeństwa publicznego (Dz. U. poz. 241), ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. poz. 69, z późn. zm.), które to akty prawne nie wymieniały nawet pojęcia „Służba Bezpieczeństwa” oraz niepublikowana uchwała nr 781 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1956 r. w sprawie Statutu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (AAN, URM 159/190, k.5.). Przełom stanowiła dopiero ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i zakresie działania podległych mu organów (Dz. U. poz. 172), wskazując ogólnie w art. 5 ust. 2, iż zadaniem Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej jest ochrona bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Natomiast w odniesieniu do uprawnień funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa ustawa przyznawała im prawo do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i administracyjno-prawnych, zrównując ich w tym zakresie w sposób formalny z funkcjonariuszami Milicji Obywatelskiej. Ustawa jednak nie odnosiła się do struktury wewnętrznej i do poszczególnych jednostek organizacyjnych. Tę regulował (zresztą mało precyzyjnie) niejawny statut organizacyjny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, stanowiący załącznik do uchwały Rady Ministrów nr 144/83 z dnia 21 października 1983 r. (AAN, URM, 218/90, k.100–103.). Podstawową ułomnością tak skonstruowanej ustawy był brak najbardziej nawet ogólnego rozgraniczenia powinności dwóch podstawowych formacji resortu spraw wewnętrznych, tj. Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Wynikało to szczególnie z przywołanego wyżej art. 5 ust. 2 stanowiącego, że: „Ochrona bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego należy do podstawowych zadań Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej”. Treść przywołanego artykułu powodowała, że każdy czytelnik ustawy, nieznający ówczesnych realiów politycznych, musiałby odnieść wrażenie, że dla realizacji literalnie tych samych celów, powołano dwie odrębne służby, dublujące tym samym irracjonalnie swoje zadania.

Podobnie ustawa pomijała milczeniem realnie istniejącą centralę Służby Bezpieczeństwa przy ulicy Rakowieckiej w Warszawie, bowiem jej dyspozycje dotyczące Ministra Spraw Wewnętrznych, urzędującego pod tym samym adresem, odnosiły się do niego, jako do naczelnego organu administracji państwowej w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a nie szefa jednej z podporządkowanej mu formacji (P. Majer, Ustawy polskiej policji…, s. 214).

Wobec powyższego, sformułowanie przepisów ustawy lustracyjnej bezwarunkowo wymusza na prokuratorach i sędziach przy dokonywaniu wykładni i ocenie poszczególnych przypadków, sięganie po normatywy niższego rzędu oraz analizy historycznej (między innymi uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. /sygn. I KZP 15/00, OSNKW 2000, nr 7–8, poz. 61/ uznawała za niedopuszczalne stosowanie normatywów niższego rzędu: „Nie można bowiem wyprowadzać wniosków pomocnych do zinterpretowania aktu wyższego rzędu z aktów prawnych niższego rzędu. In concreto nie można uznać Akademii Spraw Wewnętrznych za jednostkę Służby Bezpieczeństwa dlatego, że przewodniczący Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej MSW, a za nim Minister Spraw Wewnętrznych, uznali ex post osoby pełniące służbę w tej Akademii za byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa, podczas gdy taki charakter prawny Akademii nie wynikał z aktów, na podstawie których ją powołano i ukonstytuowano”.). Jednakże inaczej wykładnia takich pojęć, zawartych chociażby w ustawach lustracyjnych z 1997 r. i 2006 r., jak: „Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza”, „Służba Bezpieczeństwa”, „Wojskowa Służba Wewnętrzna” itd., nie będzie możliwa. Konstytucyjny katalog źródeł prawa określony w art. 87 i art. 234 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., według których źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, prawo wspólnotowe, rozporządzenia Prezydenta RP z mocą ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego, nie może być stosowany przy rozstrzyganiu zagadnień związanych z istnieniem, zakresem działalności oraz metodami pracy organów bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

PRL-owski system prawa opierał się bowiem na zupełnie innych, niż system prawny III RP wartościach (podobny pogląd wyraził w orzeczeniu z dnia 26 września 2012 r., Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie – Sygn. Akt V K 59/11/lustr – niepublikowane). Warto tu przytoczyć wyrażony u schyłku PRL pogląd Kazimierza Buchały (notabene w latach 1986–1989 sędziego Trybunału Konstytucyjnego) na istotę źródeł prawa, z którego a contrario wynika, że konstytucja nie była uważana za źródło prawa: „Rozróżniamy źródła prawa w znaczeniu materialnym i formalnym. Źródłem w znaczeniu materialnym jest wola klasy panującej, która przyobleka się w kształt ustawy lub aktów prawnych niższego rzędu. Źródłem w znaczeniu formalnym jest tekst przepisu prawnego wydany w sposób przewidziany konstytucją lub innymi aktami, określającymi tworzenie obowiązującego prawa. W tym znaczeniu źródłem prawa są ustawy, dekrety, rozporządzenia i zarządzenia” (K. Buchała, Prawo karne materialne, Warszawa 1989 r., s. 93). Niedostrzeganie tego doprowadzić musi do absurdalnego przecież wniosku, że do 1983 r. nie istniała Służba Bezpieczeństwa, ta bowiem po raz pierwszy w ustawie pojawiła się w 1983 r. oraz że nigdy nie funkcjonowały np. Wojskowa Służba Wewnętrzna Jednostek Wojskowych MSW, Zwiad WOP, Zarząd II Sztabu Generalnego, czy Informacja Wojskowa, bo te powstały i funkcjonowały w oparciu o niejawne zarządzenia lub rozkazy.

Wątpliwości pojawiające się niekiedy w orzecznictwie, zazwyczaj nieoparte na żadnych konkretnych zasadach wykładni prawa, czy normach konstytucyjnych lub ustawowych, mają charakter niejako intuicyjny, wynikający z niewiedzy lub niezrozumienia, czym była PRL i odnoszenie doń dzisiejszych standardów państwa prawa oraz domniemanie, że PRL respektowała wzorcem III RP zhierarchizowany system źródeł prawa. Nie należy zatem świadomie ignorować wewnętrznych normatywów MSW lub MON przy rozstrzyganiu zagadnień związanych z istnieniem, organizacją i funkcjonowaniem aparatu bezpieczeństwa PRL, tym bardziej, że ustawa lustracyjna wprost do nich odsyła, uznając za jednostki Służby Bezpieczeństwa takie jednostki organizacyjne, które były poprzedniczkami jednostek Służby Bezpieczeństwa rozwiązanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 180, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą o UOP”.

Należy tu przypomnieć, że reformy MSW i jego struktur odbywały się wyłącznie w oparciu o niebędące ustawami normatywy, na ogół tajne, zatem bez odwołania się do nich nie będzie możliwe ustalenie wspomnianych w art. 2 ust. 3 ustawy lustracyjnej „poprzedniczek”. A z tego typu sytuacjami mamy do czynienia nie tylko rozstrzygając sprawy lustracyjne, ale w o wiele liczniejszych postępowaniach sądowych związanych z ustawą dezubekizacyjną, która także odwołuje się do katalogu organów bezpieczeństwa państwa z ustawy lustracyjnej.

Próbując, na potrzeby wykładni art. 2 ustawy lustracyjnej precyzować zakres pojęcia „Służba Bezpieczeństwa” zmuszeni jesteśmy odnieść się do regulacji prawnych z roku 1990. Podstawowym przepisem dla rozwiązania struktur Służby Bezpieczeństwa był art. 129 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa, która weszła w życie w dniu 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowił, iż z chwilą utworzenia UOP, SB zostaje rozwiązana. Także ta ustawa nie definiowała zakresu samego pojęcia „Służba Bezpieczeństwa”, nie odnosiła się do struktury, nie precyzowała jednostek organizacyjnych tejże służby. Co więcej, w art. 130 ustawy o UOP wskazano, iż Minister Spraw Wewnętrznych zorganizuje UOP w ciągu trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a w art. 131, że z chwilą zorganizowania UOP funkcjonariusze SB zostaną zwolnieni z mocy prawa (regulacja ta miała również na podstawie art. 131 ust. 2 ustawy o UOP zastosowanie do funkcjonariuszy MO, którzy do dnia 31 lipca 1989 r. byli funkcjonariuszami SB).

Analiza cytowanych przepisów wyraźnie wskazuje na istotny stopień skomplikowania operacji tworzenia nowych służb specjalnych. Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem na dwa etapy, w jakich powstanie UOP miało nastąpić. W pierwszej kolejności miał zostać utworzony Urząd Ochrony Państwa (art. 1 ust. 1 ustawy o UOP w brzmieniu pierwotnym: „Tworzy się Urząd Ochrony Państwa, którego celem działania jest ochrona bezpieczeństwa państwa i jego porządku konstytucyjnego”). Nastąpić to miało z wejściem w życie ustawy (w tym przypadku – z dniem ogłoszenia, czyli 10 maja 1990 r.), a następnie w ciągu 3 miesięcy miał zostać on zorganizowany (art. 130 ustawy o UOP).

Z kwestiami tymi związane były skutki w sferze instytucjonalnej i osobowej Służby Bezpieczeństwa. Z momentem utworzenia UOP Służba Bezpieczeństwa została rozwiązana (art. 129 ustawy o UOP), zaś z chwilą zorganizowania struktur nowej służby specjalnej funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa mieli zostać z mocy prawa zwolnieni ze służby. Tym samym istniał więc okres, w którym mimo rozwiązania Służby Bezpieczeństwa egzystowali nadal w obrębie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych funkcjonariusze tej służby. W dalszym fragmencie ustawy o UOP niekonsekwentnie nazywani także „byłymi funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa” (art. 136 ust. 2 ustawy o UOP) albo „dotychczasowymi funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa” (art. 133 ustawy o UOP). Sama ustawa o UOP (w art. 136 ust. 2) nazywała ten okres (działania UOP „w organizacji”) „okresem przejściowym”.

Całość owej sytuacji komplikowały dodatkowo przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W artykule 147 ust. 2 tej ustawy wskazywano, iż z chwilą zorganizowania Policji likwidacji ulegają urzędy spraw wewnętrznych. Uwzględniając treść art. 146 ustawy o Policji i czas wejścia jej w życie, termin ów upływał 10 sierpnia 1990 r. Obie więc ustawy (o Policji i o UOP) przewidywały niezależnie od siebie: „rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa”, „zwolnienie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa z mocy prawa” oraz „likwidację urzędów spraw wewnętrznych” (czyli jednostek terenowych MSW obejmujących Milicję Obywatelską i Służbę Bezpieczeństwa).

W ustawie o UOP przewidziano, iż w terminie 10 dni od dnia jej wejścia w życie ustalony zostanie przez Radę Ministrów tryb i warunki przyjmowania byłych (a więc zwolnionych z mocy prawa z chwilą zorganizowania UOP) funkcjonariuszy SB do służby w nowym urzędzie (art. 132 ust. 2 ustawy o UOP). Uchwała taka (nr 69) została wydana przez Radę Ministrów w dniu 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. poz. 159). Uchwałę dopełniało zarządzenie nr 51 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie przeprowadzenia oceny byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa (Dz. Urz. MSW poz. 12).

Dalszym etapem prac było dookreślenie jednostek MSW podlegających weryfikacji. Jednym z dokumentów wykonawczych ustawy o UOP było zarządzenie nr 53 z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie określenia stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy byłej Służby Bezpieczeństwa oraz jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych, w których pełnili oni służbę (Dz. Urz. MSW poz. 14), które w § 2 uchylało § 28 ust. 2 zarządzenia nr 8/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1990 r. Równocześnie w § 1 tego dokumentu czytamy, że „funkcjonariuszami byłej Służby Bezpieczeństwa są osoby, które pełniły służbę na stanowiskach i w jednostkach wymienionych w Instrukcji przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z 25 czerwca 1990 r. (tzw. instrukcja Kozłowskiego). Była ona załącznikiem do Decyzji sekretarza Komisji Kwalifikacyjnej ds. Kadr Centralnych z dnia 2 lipca 1990 r. Wprowadziła ona nową definicję Służby Bezpieczeństwa „przywracając” do SB usunięte zarządzeniem nr 8/90 struktury. Wprowadzenie § 2 do zarządzenia nr 53/90 w oczywisty sposób miało zapobiec pozostawieniu w zreformowanym MSW/UOP funkcjonariuszy bezpieczeństwa pełniących służbę w pionach, które na mocy zarządzenia nr 8/90 stały się pionami Milicji Obywatelskiej. Dzięki temu, na podstawie art. 131 ust. 2 ustawy o UOP, ze służby zostały zwolnione, jako funkcjonariusze SB, te osoby, których reforma MSW z 1989 r., a następnie zarządzenie nr 8/90 przeniosło do pionu Milicji Obywatelskiej. Warto też przypomnieć, że analogicznie i równolegle do ustawy o UOP, w ustawie o Policji znalazł się przepis art. 149 ust. 2, który wyłączył możliwość automatycznego przejścia do służby w Policji tych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, którzy stali się nimi dopiero w wyniku zmian wprowadzonych zarządzeniem nr 8/90. Do takich funkcjonariuszy zastosowanie miały odpowiednie przepisy ustawy o UOP oraz aktu wykonawczego do niej w postaci zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r.

Przytoczenie powyższych przepisów w zestawieniu z art. 2 ust. 3 ustawy lustracyjnej wyraźnie wskazuje na pewne, niezwykle istotne, rozbieżności terminologiczne.

Przepis art. 129 ustawy o UOP nie precyzował, które z jednostek organizacyjnych MSW miały ulec likwidacji w chwili zorganizowania UOP. Przepisy ustawy o UOP nakazywały jednak z chwilą zorganizowania UOP zwolnienie ze służby z mocy prawa funkcjonariuszy SB (art. 131). Wykaz struktur organizacyjnych resortu do spraw wewnętrznych i stanowisk, na których funkcjonariusze pełniący służbę mieli zostać zwolnieni ze służby w trybie art. 131 ustawy o UOP, zawierały jedynie przepisy wykonawcze do ustawy o UOP i wspomnianej już uchwały Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r., zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 51 z dnia 25 czerwca 1990 r. i zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 53 z dnia 2 lipca 1990 r.

Powyżej opisane zawiłości interpretacyjne mają swoją genezę w 1956 r. Polityczna odwilż, która wówczas nastąpiła w zasadniczy sposób wpłynęła na Służbę Bezpieczeństwa. Dotychczas obowiązywał czytelny podział. Urząd Bezpieczeństwa (od 1954 r. Urząd do spraw Bezpieczeństwa) realizował zadania związane z ochroną bezpieczeństwa państwa (oczywiście w rozumieniu komunistów), natomiast ochrona porządku publicznego znajdowała się w gestii Milicji Obywatelskiej. Tymczasem reforma roku 1956 likwidowała odrębną, a tym samym przejrzystą, strukturę organów bezpieczeństwa. W tej sytuacji zasadniczym problemem stała się identyfikacja jednostek organów bezpieczeństwa. W zarządzeniu nr 00238/56 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 listopada 1956 r. w sprawie tymczasowych zmian w strukturze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i terenowych organów Milicji Obywatelskiej wymieniono jedynie niektóre jednostki organów represji. Czytamy w nim, że „kierownicy Departamentów I, II i III, oraz Biur: Ewidencji Operacyjnej, „T”, „A”, „B”, „W”, Śledczego i Ochrony Rządu, jak również tych jednostek organizacyjnych MSW, które przejęły zadania odpowiednich jednostek organizacyjnych b. [byłego] Komitetu do spraw Bezpieczeństwa Publicznego opracują i przedstawią [Ministrowi Spraw Wewnętrznych] w terminie do dnia 3 grudnia 1956 r. szczegółową organizację i zakres działania podległych sobie jednostek centralnych”. Z tekstu dowiadujemy się o 10 komórkach wchodzących w skład zreorganizowanej Służby Bezpieczeństwa oraz o bliżej nieokreślonych innych jednostkach. Intensywne prace zmierzające do oddzielenia SB od MO nastąpiło z chwilą, gdy urząd Ministra Spraw Wewnętrznych objął gen. Czesław Kiszczak. Dnia 14 lipca 1983 r. uchwalono ustawę o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i zakresie działania podległych mu organów. Warto podkreślić, że jest to pierwszy dokument rangi ustawowej, w którym występuje określenie Służba Bezpieczeństwa. Natomiast uchwała nr 144/83 Rady Ministrów z dnia 21 października 1983 r., do której załączono Statut organizacyjny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, przygotowała grunt do dalszych zmian. Konsekwencją tych normatywów było wydanie zarządzenia nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zakresu działania członków kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Wprowadzony na wzór wojskowy podział Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na rodzaje służb miał na celu usystematyzowanie podziału jednostek MSW zgodnie z wykonywanymi przez nie zadaniami. Nie dawał on jednak klarownego podziału na Służbę Bezpieczeństwa oraz Milicję Obywatelską. W okresie maj–czerwiec 1984 r. poproszono kierowników jednostek centralnych MSW o samookreślenie do jakiego pionu (SB czy MO) należy zarządzana przez nich jednostka. Odpowiedzi zebrał w Notatce z dnia 24 czerwca 1984 r. dotyczącej podziału jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej mjr Jerzy Karpacz – Dyrektor Biura Organizacyjno-Prawnego. Do organów bezpieczeństwa zaproponowano zaliczyć:

– Departamenty: I, II, III, IV, V, Kadr, Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego, Społeczno-Administracyjny, PESEL, Finansów;

– Biura: „A”, „B”, „C”, „W”, Śledcze, Studiów SB, Ochrony Rządu, Paszportów, RKW, Organizacyjno-Prawne;

– Zarządy: I, Polityczno-Wychowawczy (w tym Redakcja „W Służbie Narodu”), Łączności;

– Gabinet Ministra, Główny Inspektorat Ministra, Główny Inspektorat Ochrony Przemysłu.

Analiza przeprowadzona przez Biuro Organizacyjno-Prawne MSW nie zaowocowała jednak wydaniem żadnego zarządzenia, które w sposób jasny i klarowny wprowadziłoby podział na SB i MO. Stan ten mimo podejmowanych prób utrzymał się do końca istnienia Służby Bezpieczeństwa. Powszechna zaś świadomość w kierownictwie MSW nadchodzących zmian, wynikających z obrad Okrągłego Stołu i przełomu 1989/1990 r., zdeterminowała dalsze działania w resorcie mające na celu zredukowanie liczby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Na dzień 31 lipca 1989 r. Służba Bezpieczeństwa liczyła 24.107 funkcjonariuszy. W dniu 22 stycznia 1990 r. wydano zarządzenie nr 8/90 Ministra Spraw Wewnętrznych zmieniające zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 60/87 z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Na mocy tego zarządzenia dotychczasowy paragraf 28 zarządzenia nr 60/87 został zmieniony w ustęp 1 tegoż paragrafu. Do § 28 przedmiotowego normatywu dodano ponadto ustęp 2 w brzmieniu: „Funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa są szefowie Służby Wywiadu i Kontrwywiadu oraz Służby Bezpieczeństwa, zastępcy szefów tych służb, a także funkcjonariusze pełniący służbę na stanowiskach: 1) w Departamentach MSW: I, II, Ochrony Konstytucyjnego Porządku Państwa, Ochrony Gospodarki oraz Studiów i Analiz; 2) w grupie operacyjno-sztabowej szefa Służby Bezpieczeństwa; 3) doradcy ministra; 4) w Sekretariacie Szefa Służby Wywiadu i Kontrwywiadu oraz szefa Służby Bezpieczeństwa; 5) zastępcy szefa ds. Służby Bezpieczeństwa wojewódzkiego (stołecznego) urzędu spraw wewnętrznych; 6) głównego i starszego specjalisty oraz specjalisty zastępcy szefa ds. Służby Bezpieczeństwa w wojewódzkich (stołecznym) urzędach spraw wewnętrznych; 7) w komórkach organizacyjnych i na samodzielnych stanowiskach w wojewódzkich (stołecznym) urzędach spraw wewnętrznych, stanowiących odpowiedniki departamentów wymienionych w pkt 1; – z wyjątkiem stanowiska milicjant kierowca”. Była to pierwsza i ostatnia w dziejach PRL-owskiego MSW regulacja, która dokonała wyodrębnienia w strukturach MSW Służby Bezpieczeństwa. Spowodowało to, iż według stanu na dzień 20 lutego 1990 r. liczba etatów SB zmalała do 6.681 (a więc prawie czterokrotnie mniej, niż pół roku wcześniej).

Jak zaznaczają autorzy publikacji wydanej przez Centralny Ośrodek Szkolenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego „sztuczne redukowanie SB do kilku pionów i nadanie im »cywilnych« nazw miało na celu – po wydarzeniach związanych z Okrągłym Stołem i wyborami do Sejmu w czerwcu 1989 r. – zminimalizowanie spodziewanych w MSW PRL następstw zachodzących zmian oraz uchronienie jak największej liczby funkcjonariuszy SB przed skutkami weryfikacji” (Współpraca SB MSW PRL z KGB ZSRR w latach 1970–1990. Próba bilansu, pod red. Z. Nawrockiego, Warszawa 2013, s. 24).

W marcu 1990 r. Podsekretarzem Stanu (Wiceministrem Spraw Wewnętrznych) w rządzie Tadeusza Mazowieckiego został Krzysztof Kozłowski, będący od dnia 6 lipca szefem MSW. Stanął on przed trudnym zadaniem zrealizowania przepisów ustawy o UOP. Był w znacznie trudniejszej sytuacji, niż współcześni historycy, ponieważ w bardzo krótkim czasie musiał zapoznać się z odpowiednimi regulacjami resortowymi, by następnie określić, które jednostki należy zaliczyć do Służby Bezpieczeństwa. Stworzony przez niego dokument (tzw. instrukcja Kozłowskiego) jest uznaniowy.

Kolejne regulacje prawne bazujące na ustawie o UOP w kwestii określenia jednostek organów bezpieczeństwa, czyli ustawa o Instytucie Pamięci Narodowej oraz ustawa lustracyjna, chronią niektórych funkcjonariuszy SB. Z mocy prawa jednostkami Służby Bezpieczeństwa są te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa oraz te jednostki, które były ich poprzedniczkami. Powyższy zapis automatycznie wyłącza z zakresu pojęciowego Służby Bezpieczeństwa w rozumieniu wymienionych ustaw takie jednostki MSW, których „bezpieczniacki” charakter jest powszechnie przyjmowany we wszystkich liczących się opracowaniach historycznych, jak Departament Społeczno-Administracyjny, Departament PESEL, Biuro Ochrony Rządu, czy też Gabinet Ministra, a które nie uległy rozwiązaniu w chwili organizacji UOP i znalazły się w strukturach na nowo zorganizowanego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych obok Urzędu Ochrony Państwa.

Obecny stan badań pozwala na stworzenie enumeratywnego wyliczenia tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa.

Odnośnie Akademii Spraw Wewnętrznych należy zauważyć, iż była to jedna z trzech wyższych szkół resortowych utworzonych w 1972 r.: Wyższa Szkoła Oficerska (WSO) w Legionowie kształciła funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, Wyższa Szkoła Oficerska w Szczytnie kształciła funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, Akademia Spraw Wewnętrznych zaś przygotowywała funkcjonariuszy do objęcia stanowisk dowódczych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. W 1989 r. na mocy zarządzenia nr 50/89 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 1989 r. w sprawie utworzenia wydziałów zamiejscowych Akademii Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 października 1989 r. Akademia Spraw Wewnętrznych wchłonęła Wyższą Szkołę Oficerską MSW w Legionowie oraz Wyższą Szkołę Oficerską MSW w Szczytnie. Od tego momentu obie szkoły stały się Wydziałami Akademii Spraw Wewnętrznych (ASW): Bezpieczeństwa Państwa oraz Porządku Publicznego. Zarządzeniem organizacyjnym nr 0311/org. Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 września 1989 r. unieważniono etaty ASW, WSO w Legionowie i WSO w Szczytnie, tworząc ASW złożoną z trzech wydziałów: Wydział Polityczno-Prawny, Wydział Bezpieczeństwa Państwa oraz Wydział Porządku Publicznego. Należy podkreślić, że Wyższa Szkoła Oficerska w Szczytnie, jak i jej następca Wydział Porządku Publicznego Akademii Spraw Wewnętrznych kształcili tylko i wyłącznie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy lustracyjnej w obecnym kształcie zalicza słuchaczy oraz kadrę tych ośrodków kształcenia do organów bezpieczeństwa państwa, co jest krzywdzące. Dlatego też proponuje się zaliczyć służbę w tej jednostce organizacyjnej jako służbę na rzecz totalitarnego państwa w następującym brzmieniu: „Akademia Spraw Wewnętrznych, a w jej ramach kadra naukowo-dydaktyczna, naukowa, naukowo-techniczna oraz słuchacze i studenci, z wyłączeniem Wydziału Bezpieczeństwa Publicznego w Szczytnie”.

W związku z niejednoznacznym orzecznictwem sądowym wskazano, że służbą na rzecz totalitarnego państwa jest również przeszkolenie funkcjonariuszy w przyzakładowych szkołach wyższych MSW, które miało na celu podnoszenie ich kwalifikacji zawodowych i wpływało na efektywną pracę Służby Bezpieczeństwa.

W zakresie rezygnacji z posługiwania się pojęciem „służba w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944–1990”, które zostaje zastąpione w projekcie bardziej adekwatnym pojęciem „służba na rzecz totalitarnego państwa”, należy zaznaczyć, że wprowadzenie w 1983 r. w strukturze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nowego podziału na rodzaje służb miało na celu jedynie systematyzację jednostek organizacyjnych resortu zgodnie z wykonywanymi przez nie działaniami. Używanie pojęcia „Służba Bezpieczeństwa” jest jedynie pochodną Uchwały nr 144/83 Rady Ministrów z dnia 21 października 1983 r. w sprawie statutu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i jej aktu wykonawczego w postaci zarządzenia nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zakresu działania członków kierownictwa Ministra Spraw Wewnętrznych. Jak zaznaczono w notatce z 1986 r. przygotowanej w Biurze Organizacyjno-Prawnym MSW w sprawie organizacji i statusu służb Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, zarówno w statucie, jak i w innych aktach prawnych nie określono organizacji i statusu służb, pozostawiając uregulowanie tej problematyki Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Stwierdzono, iż przeanalizowania wymaga zasadność uplasowania niektórych jednostek w poszczególnych służbach, a także używane nazewnictwo niektórych służb rodzące nieporozumienia (np. „Służba Bezpieczeństwa” grupująca jednostki ministerstwa i pojęcie „Służby Bezpieczeństwa” stosowane w ustawie o Urzędzie Ministra na określenie części składowej resortu). Projektowany art. 13b pkt 5 w całości określa część składową, a lit. c grupuje jednostki ministerstwa na wzór np. zarządzenia nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych. Do przyporządkowania poszczególnych jednostek odpowiednim służbom posłużono się jednym z ostatnich zarządzeń grupujących jednostki wydanych przez gen. Kiszczaka, czyli zarządzeniem 097/89 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 listopada 1989 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy członków Kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Z uwagi na powyższe sformułowanie „służba na rzecz totalitarnego państwa” stanowi określenie znacznie bardziej odpowiednie dla wyodrębnienia grupy byłych funkcjonariuszy, którzy mają zostać objęci zakresem projektowanej ustawy.

Projektowana ustawa zakłada obniżenie policyjnych emerytur i rent inwalidzkich policyjnych wszystkim funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rent rodzinnych pobieranych po takich funkcjonariuszach, zgodnie z niżej przyjętymi założeniami.

Emerytura policyjna.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, wysokość emerytury ustala się na następujących zasadach:

0,5% podstawy wymiaru emerytury – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (obniżenie w stosunku do aktualnego wskaźnika 0,7% podstawy wymiaru),
wyłącza się możliwość podwyższenia emerytury o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostawało w związku ze służbą, to jest wyłącza się wobec tej grupy osób stosowanie art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej,
wyłącza się możliwość podwyższenia emerytury o 2%, 1% lub 0,5% za każdy rok (lub rozpoczęty miesiąc w przypadku służby w czasie wojny) służby w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, to jest wyłącza się za takie okresy służby stosowanie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zaopatrzeniowej,
wysokość emerytury ustalonej zgodnie z lit. a–c nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która będzie ogłoszona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (według danych wstępnych ZUS w czerwcu 2016 r. była to kwota 2.053,50 zł). Wskazana maksymalna wysokość emerytury policyjnej będzie ustalana po dokonaniu wszelkich możliwych zwiększeń, w szczególności po doliczeniu lat pracy przed i po służbie.

Przyjęta powyżej maksymalna wysokość emerytury policyjnej na poziomie przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS, pozostawia emerytów policyjnych objętych projektowanymi przepisami w stosunkowo korzystnej sytuacji, ponieważ jak wynika z przekazanych przez ZUS informacji^[1]⁾ – w ramach powszechnego systemu emerytalnego jest wypłacanych:

2 010 800 emerytur w wysokości powyżej przeciętnej kwoty, co stanowi zaledwie 39,6% wszystkich emerytur wypłacanych przez ZUS;
3 071 500 emerytur w wysokości poniżej przeciętnej kwoty, co stanowi aż 60,4% wszystkich emerytur wypłacanych przez ZUS.

Renta inwalidzka.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa wysokość renty inwalidzkiej ustala się na następujących zasadach:

obniżeniu ulegnie wymiar procentowy renty inwalidzkiej. W tym celu określony został przelicznik 2% podstawy wymiaru renty za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa i w zależności od liczby lat takiej służby zostanie obniżony wymiar procentowy renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokość całej renty inwalidzkiej,
wysokość renty inwalidzkiej ustalonej zgodnie z lit. a nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłacanej przez ZUS, która będzie ogłoszona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (według danych wstępnych ZUS w czerwcu 2016 r. była to kwota 1.543,05 zł).

Przyjęta powyżej maksymalna wysokość policyjnej renty inwalidzkiej, na poziomie przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłacanej przez ZUS, pozostawia policyjnych rencistów inwalidzkich objętych projektowanymi przepisami w stosunkowo korzystnej sytuacji, ponieważ jak wynika z przekazanych przez ZUS informacji – w ramach powszechnego systemu emerytalnego jest wypłacanych:

308 200 rent z tytułu niezdolności do pracy w wysokości powyżej przeciętnej kwoty, co stanowi zaledwie 32,4% wszystkich rent z tytułu niezdolności do pracy wypłacanych przez ZUS;
642 600 rent z tytułu niezdolności do pracy w wysokości poniżej przeciętnej kwoty, co stanowi aż 67,6% wszystkich rent z tytułu niezdolności do pracy wypłacanych przez ZUS.

Przelicznik obniżenia podstawy wymiaru renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokości całej renty inwalidzkiej, o 2% za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, koresponduje ze wskaźnikiem 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (obniżenie o 2,1% w stosunku do wskaźnika 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok „standardowej” służby, wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej).

Renta rodzinna.

W przypadku członka rodziny, który nabył prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci funkcjonariusza pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa albo emeryta lub rencisty pobierającego świadczenie z tytułu takiej służby, wysokość renty rodzinnej ustala się na następujących zasadach:

renta rodzinna, jako pochodna od emerytury lub renty inwalidzkiej, zostanie obniżona w następstwie ponownego przeliczenia wysokości świadczenia, jakie przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu funkcjonariuszowi, emerytowi lub renciście inwalidzkiemu (zgodnie z zaproponowanymi powyżej rozwiązaniami dotyczącymi emerytur i rent inwalidzkich),
wysokość renty rodzinnej ustalonej zgodnie z lit. a nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłacanej przez ZUS, która będzie ogłoszona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (według danych wstępnych ZUS w czerwcu 2016 r. była to kwota 1.725,33 zł).

Przyjęta powyżej maksymalna wysokość policyjnej renty rodzinnej, na poziomie przeciętnej renty rodzinnej wypłacanej przez ZUS, pozostawia osoby uprawnione do policyjnych rent rodzinnych objętych projektowanymi przepisami w stosunkowo korzystnej sytuacji, ponieważ jak wynika z przekazanych przez ZUS informacji – w ramach powszechnego systemu emerytalnego wypłacanych jest:

507 500 rent rodzinnych w wysokości powyżej przeciętnej kwoty, co stanowi zaledwie 40,2% wszystkich rent rodzinnych wypłacanych przez ZUS;
753 900 rent z tytułu niezdolności do pracy w wysokości poniżej przeciętnej kwoty, co stanowi aż 59,8% wszystkich rent rodzinnych wypłacanych przez ZUS.

W tym miejscu należy również wskazać na art. 24 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym rentę rodzinną po zmarłym emerycie lub renciście wymierza się od kwoty świadczenia, które przysługiwało zmarłemu, jednakże od kwoty nie niższej niż kwota renty inwalidzkiej II grupy, która przysługiwałaby zmarłemu (tj. 70% podstawy wymiaru renty). Mechanizm ten w istocie mógłby faktycznie wykluczyć wiele przypadków obniżenia wysokości renty rodzinnej, gdyby przepisy dotyczące ustalania wysokości renty inwalidzkiej byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa nie uległy zmianie. W związku jednak z zaproponowanym brzmieniem art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, kwota renty inwalidzkiej II grupy, która przysługiwałaby zmarłemu nie będzie wynosiła 70% podstawy wymiaru renty inwalidzkiej, lecz niższy procent, w zależności od ilości lat służby danego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa (np. 40% lub 50%).

Projektowane przepisy dotyczą obniżenia wysokości policyjnych rent rodzinnych ze względu na fakt, iż renty rodzinne są świadczeniami pochodnymi od policyjnych emerytur i rent inwalidzkich, gdyż osoba uprawniona do renty rodzinnej nabywa prawo do tego świadczenia w miejsce emerytury lub renty, która przysługiwała lub przysługiwałaby zmarłemu. Skoro więc projektodawca negatywnie ocenia służbę na rzecz totalitarnego państwa i związaną z nią uprzywilejowaną sytuację w zakresie świadczeń emerytalnych i rentowych, obniżeniu muszą ulec policyjne renty rodzinne przyznane po osobach, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. W zakresie obniżania wysokości policyjnych rent rodzinnych, z jednej strony może się wydawać, iż osoby je pobierające nie uczestniczyły bezpośrednio w działaniach aparatu bezpieczeństwa PRL. Z drugiej strony natomiast korzystały z profitów, jakie dawała służba ich małżonków, czy rodziców na rzecz totalitarnego państwa (w szczególności materialnych wynikających z wyższych uposażeń). Renta rodzinna stanowi świadczenie pochodne od emerytury lub renty inwalidzkiej. Stąd uprzywilejowany (w stosunku do powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych – co jest kwestią bezdyskusyjną) system ustalania prawa do emerytury i renty policyjnej (ustalany z ostatniego, a więc co do zasady najwyższego uposażenia), z którego korzystają również byli funkcjonariusze pełniący służbę na rzecz totalitarnego państwa, stawia pozostałych po nich rencistów rodzinnych w sytuacji znacznie korzystniejszej od rencistów rodzinnych otrzymujących świadczenia z ZUS. Dlatego też obniżenie rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa należy traktować jako naturalną, w odczuciu sprawiedliwości społecznej, potrzebę zbliżenia ich świadczeń do tych otrzymywanych przez małżonków, bądź dzieci osób, które poniosły szkodę w wyniku służby tych funkcjonariuszy.

Do policyjnych emerytur i rent inwalidzkich byłych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rent rodzinnych przyznanych po tych funkcjonariuszach będą nadal przysługiwały dodatki, zasiłki i świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 25 ustawy zaopatrzeniowej, przede wszystkim dodatek pielęgnacyjny (wynikający z art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, z późn. zm.)) wypłacany, bez względu na system emerytalny, każdej osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Od dnia 1 marca 2016 r. wysokość dodatku pielęgnacyjnego wynosi 208,67 zł, zgodnie z pkt 2 lit. a komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. poz. 168). Nowo ustalone wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych będą również podlegały waloryzacji, analogicznie do wszystkich pozostałych świadczeń emerytalno-rentowych.

W kontekście wyżej przedstawionych propozycji nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej należy zauważyć, iż ustawa dezubekizacyjna z 2009 r. stała się przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 24 lutego 2010 r., sygn. akt K 6/09, opublikowany w Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 204), jak i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. Cichopek i 1627 innych skarżących p. Polsce).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca, stanowiąc ustawę z 2009 r., nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Chociaż obniżenie świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej Trybunał uznaje za znaczne, to jednak mieści się ono w ramach swobody ustawodawcy wyznaczonej Konstytucją. Do naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego doszłoby w szczególności, gdyby ustawodawca odebrał im prawa emerytalne albo obniżył je do wysokości poniżej minimum socjalnego. Obniżając świadczenia emerytalne (wybranym grupom), ustawodawca jednocześnie nie tylko zagwarantował, że świadczenie emerytalne nie może być niższe od kwoty najniższej emerytury z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych, ale zapewnił, że przeciętna wysokość emerytury przysługująca na podstawie nowych przepisów pozostaje w dalszym ciągu istotnie wyższa niż średnia emerytura wypłacana w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych.

Odnosząc się w tym miejscu do obecnie projektowanej nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej, należy podkreślić, iż obowiązujące przepisy ustawy zaopatrzeniowej (art. 18 ust. 2) wciąż gwarantują osobom objętym projektowanymi przepisami, iż świadczenia w nowo ustalonej wysokości nie mogą być niższe od kwoty najniższej emerytury lub renty z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Natomiast wprowadzane projektowanymi przepisami maksymalne wysokości świadczeń zostały ustalone na poziomie przeciętnych odpowiedników tych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Należy podkreślić również, iż znacząca większość emerytur i rent z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych jest wypłacana w wysokości poniżej przeciętnych świadczeń, więc projektowane przepisy nie stanowią nadmiernego obciążenia dla objętych nimi policyjnych emerytów i rencistów oraz osób uprawnionych do policyjnych rent rodzinnych. Projektowane przepisy nie naruszają również istoty wyrażonego w art. 67 Konstytucji RP prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, ponieważ nikomu prawo takie nie jest odbierane, a jedynie zmniejszana zostanie wysokość świadczeń. Ponadto wskazać w tym miejscu należy na konieczność zniwelowania nierówności między powszechnym systemem zabezpieczenia społecznego, a systemem mundurowym, w zakresie, w jakim odnosi się on do byłych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa państwa, w dobie kryzysu demograficznego, zagrażającego podstawom dotychczas funkcjonującego powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego.

Wracając do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przytoczenia wymaga stwierdzenie, iż kwestionowane przepisy (ustawy dezubekizacyjnej z 2009 r.) nie mają na celu ani pozbawienia minimum socjalnego funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, ani też ich poniżenia. Celem jest natomiast obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych, które pochodzą z uprzywilejowanego systemu zaopatrzenia emerytalnego. Trybunał ustalił, iż po wejściu w życie przepisów ustawy z 2009 r. przeciętna obniżona emerytura funkcjonariusza organów bezpieczeństwa jest wciąż wyższa o 58% od przeciętnej emerytury w powszechnym systemie emerytalnym oraz wyższa prawie cztery razy od najniższej gwarantowanej emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trybunał zauważył również, iż ustawodawca był upoważniony, mimo upływu ponad 19 lat od zmiany ustrojowej, do wprowadzenia regulacji obniżających świadczenia emerytalne za okres służby w organach bezpieczeństwa. Z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika bowiem, że każdy, bez względu na cechujące go właściwości, może zakładać, że unormowanie jego praw socjalnych nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść.

Trybunał stwierdził także, iż ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny bowiem wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne. Według utrwalonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego. W ocenie Trybunału, uprzywilejowane prawa emerytalne nabyte przez funkcjonariuszy zostały nabyte niegodziwie. Nie można bowiem uznać celów i metod działania organów bezpieczeństwa Polski Ludowej za godziwe. Trybunał stwierdził, że służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa nie może w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych przed upadkiem dyktatorskich reżimów.

Trybunał Konstytucyjny ponownie podkreślił, że pozytywny wynik postępowania kwalifikacyjnego nie oznacza aprobaty dla pełnienia służby w byłej komunistycznej tajnej policji politycznej i nie przekreśla faktu, iż zainteresowani funkcjonariusze odbywali służbę w tej instytucji dobrowolnie. Wszyscy funkcjonariusze zostali potraktowani dokładnie tak samo i częściowo pozbawieni świadczeń emerytalnych na tej samej podstawie, iż odbywali służbę w instytucji, która w przedmiotowym okresie była zaangażowana w działania godne potępienia.

W omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, cytując: „Celem ustawodawcy kierującego się zasadą sprawiedliwości społecznej było obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Narzędziem do tego celu było obniżenie tym funkcjonariuszom podstawy do wymiaru emerytur policyjnych z 2,6% na 0,7% przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych korzystniejszych niż w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych podstaw wymiaru emerytur policyjnych. Uzyskany efekt wskazuje, że przeciętna emerytura funkcjonariusza organów bezpieczeństwa Polski Ludowej w styczniu 2010 r. była niższa o niecałe 500 zł, przewyższając w dalszym ciągu przeciętną emeryturę wypłacaną w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Takie obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych ogranicza, nie zaś znosi, strukturalnie nadmiernie, niesłusznie nabyte wysokie świadczenia funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Takie ograniczenie wskazuje też, że celem ustawodawcy nie była zemsta na funkcjonariuszach organów bezpieczeństwa Polski Ludowej.”.

Odnosząc się do wyżej przytoczonego stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego, należy ponownie podkreślić, iż założony przez ustawodawcę cel (tj. obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych) nie został osiągnięty, więc naprawa tego stanu rzeczy stanowi podstawowe ratio legis projektowanej ustawy.

Poza wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wskazania wymaga szerokie orzecznictwo sądów powszechnych, jakie powstało na gruncie odwoływania się od decyzji ustalających nowe wysokości świadczeń emerytalnych w wyniku ustawy dezubekizacyjnej z 2009 r., w szczególności uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt II UZP 2/11). W ocenie Sądu Najwyższego ustawa z 2009 r. nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia powszechnej zasady równości lub proporcjonalności świadczeń uzyskiwanych z zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych przez osoby pełniące służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, które stosowały bezprawne, niegodne lub niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli, w porównaniu do standardów świadczeń uzyskiwanych z powszechnego systemu ubezpieczenia społecznego. W ocenie Sądu Najwyższego warto zwrócić uwagę na nadal mniej korzystne uregulowanie uprawnień emerytalno-
-rentowych ofiar systemu represji politycznych stosowanych przez organy bezpieczeństwa państwa totalitarnego, którym wprawdzie okresy uwięzienia z przyczyn politycznych uwzględnia się jako składkowe okresy ubezpieczenia, ale z „zerową” podstawą wymiaru świadczeń za konkretne lata (okresy) pozbawienia wolności z przyczyn politycznych wobec nieuzyskiwania podlegającego obowiązkowi składkowemu dochodu wskutek poddania ich bezprawnym represjom politycznym ze strony tzw. aparatu bezpieczeństwa PRL, podczas gdy stosującym represje polityczne przysługuje współczynnik 0,7% podstawy wymiaru (z ostatniego, w normalnym biegu zdarzeń najwyższego uposażenia przysługującego na zajmowanym stanowisku służbowym) także za okresy stosowania totalitarnej przemocy politycznej. Ponadto wskaźnik 0,7% podstawy wymiaru emerytury zaopatrzeniowej za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy lustracyjno-
-dezubekizacyjnej, liczony od najwyższego uposażenia służbowego, na ogół nie odbiega na niekorzyść od wskaźnika 1,3% postawy wymiaru emerytury z powszechnego ubezpieczenia społecznego, ustalanej z wieloletniego okresu opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, zważywszy że ponadto przy ustalaniu wysokości emerytur mundurowych uwzględnia się wyższe wskaźniki (2,6% podstawy wymiaru) lub co najmniej równe powszechnym (1,3%) wskaźnikom podstawy wymiaru emerytur za okresy poprzedzające lub następujące po zakończeniu służby mundurowej, zaliczane do zaopatrzeniowej wysługi emerytalnej.

Sąd Najwyższy jednoznacznie krytycznie ocenia i dyskwalifikuje powoływanie się na jakiekolwiek argumenty zmierzające do utrzymania przywilejów nabytych z tytułu lub w związku z uczestnictwem w systemie zniewolenia i stosowania represji politycznych przez służby bezpieczeństwa państwa komunistyczno-totalitarnego. Tak uzyskane przywileje nie podlegają ochronie w demokratycznym porządku prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego, ponieważ osoby zwalczające przyrodzone prawa człowieka i narodu oraz podstawowe wolności obywatelskie nie mają prawa podmiotowego, ani tytułu moralnego domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zniewalania dążeń niepodległościowych, wolnościowych i demokratycznych narodu polskiego.

Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej ETPC) uznał (zob. Cichopek i 1627 innych skarżących p. Polsce, skarga nr 15189/10), że ograniczenie przywilejów emerytalnych byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa mieści się w granicach marginesu oceny państwa oraz zmierzać miało do usunięcia nierówności między systemem mundurowym (w odniesieniu do byłych funkcjonariuszy), a systemem powszechnym, które to nierówności powszechnie uznane były za niesprawiedliwe i wymagające reakcji państwa.

System znajdujący zastosowanie do byłych funkcjonariuszy uznany został przez ETPC za podwójnie nierówny, gdyż z jednej strony zakładał system naliczeń korzystniejszy dla beneficjentów, niż system powszechnego zabezpieczenia społecznego (sposób naliczania emerytur, dodatki), a drugiej – naliczenia prowadzone były proporcjonalnie do wynagrodzeń, które w grupie byłych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa były statystycznie wyższe niż wynagrodzenia osób niezwiązanych zawodowo ze wspieraniem komunistycznego reżimu.

Ponadto wyżej wymienione orzeczenie ETPC wskazuje, iż z różnych powodów – politycznych czy faktycznych, niekiedy wcześniejsze uchwalenie tego typu przepisów w krajach postkomunistycznych nie bywa możliwe. Dlatego też upływ czasu od momentu obalenia reżimu nie powinien być czynnikiem decydującym o niewłaściwości przeprowadzenia tego typu korekty systemu emerytalnego. W tym zakresie ETPC odniósł się do wspomnianej już Rezolucji nr 1096 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy dotyczącej środków demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych.

Ze względu na posiadaną bezpośrednią wiedzę o społeczeństwie i jego potrzebach władze krajowe są w zasadzie lepszym, niż sędzia trybunału międzynarodowego źródłem oceny, co stanowi interes „publiczny” lub „powszechny”. Zgodnie z systemem ochrony ustanowionym przez Konwencję^[2]⁾ to władze krajowe mają dokonywać wstępnej oceny tego, czy istnieje problem o znaczeniu publicznym, uzasadniający kroki, jakie mają zostać podjęte w sferze wykonywania prawa własności. Tutaj, podobnie jak w innych dziedzinach objętych zasięgiem oddziaływania gwarancji Konwencji, władze krajowe mają pozostawiony margines oceny. Ponadto pojęcie „interesu publicznego” jest siłą rzeczy obszerne. Uznając za naturalne to, że margines oceny dostępny dla ustawodawcy przy realizowaniu polityki społeczno-gospodarczej powinien być szeroki, ETPC przy wielu okazjach deklarował, iż będzie szanował osąd ustawodawcy co do tego, co leży „w interesie publicznym”, o ile osąd ten nie jest wyraźnie pozbawiony rozsądnych podstaw.

W ocenie proporcjonalności kroków podejmowanych przez państwo w odniesieniu do praw emerytalnych ważne jest to, czy prawo skarżącego do uzyskiwania świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych, zostało naruszone w sposób powodujący ograniczenie istoty jego prawa. Charakter odebranego świadczenia – w szczególności to, czy powstało ono w ramach specjalnego, korzystnego systemu emerytalnego dostępnego tylko dla określonych grup ludzi – również może być wzięty pod uwagę. Ocena byłaby różna w zależności od szczególnych okoliczności sprawy i sytuacji osobistej skarżącego. Całkowite pozbawienie uprawnień, powodujące utratę środków utrzymania, w zasadzie stanowiłoby naruszenie prawa własności, natomiast nie byłoby nim zastosowanie właściwej i współmiernej obniżki.

Szczególna kwestia uprzywilejowanej pozycji pod względem praw emerytalnych, z jakich korzystają osoby należące do komunistycznej elity, policji politycznej, czy sił zbrojnych w postkomunistycznych krajach europejskich, była już badana przez Trybunał przy kilku okazjach (patrz np. sprawa Goretzky przeciwko Niemcom (dec.) nr 52447/99, 6 kwietnia 2000 r.; Lessing i Reichelt przeciwko Niemcom (dec.) numery 49646/10 i 3365/11, 16 października 2012 r.; oraz Schwengel (dec.), Domalewski (dec.) i Janković (dec.)). W tych przypadkach ETPC uznał, że cel, jakim było wyeliminowanie lub obniżenie nieuzasadnionych lub wygórowanych świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego, realizowany przez ustawodawców krajowych, jest słuszny. W szczególności, ustawodawca krajowy ma prawo zlikwidować przywileje finansowe o charakterze politycznym, przyznane byłym funkcjonariuszom przez reżimy totalitarne. Może to uczynić pod warunkiem, że podjęte kroki nie są niewspółmierne. Zgodnie z prawem zwyczajowym ETPC, nie ma wątpliwości co do tego, że osoby korzystające z takich przywilejów nie mają żadnego uzasadnienia, aby oczekiwać, że utrzymają swoją uprzywilejowaną pozycję w tym względzie po zmianie na ustrój demokratyczny.

ETPC uznał, iż polski parlament, mając na względzie moralnie naganną rolę, jaką odegrała była służba bezpieczeństwa – policja polityczna – w utrwalaniu ustroju komunistycznego i represjonowaniu organizacji i osób broniących demokracji oraz z uwagi na fakt, że osobom zatrudnionym w tej służbie przyznano różne – w tym również gospodarcze – przywileje, uznał, że dalszego korzystania przez nie z korzystnych praw emerytalnych nie da się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej.

Konkludując, należy podkreślić, iż zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka uznały, iż wprowadzone w ustawie dezubekizacyjnej z 2009 r. rozwiązania są zgodne odpowiednio z Konstytucją RP, jak i z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Rozwiązania wprowadzane obecnie projektowaną ustawą, są co prawda dalej idące, niż te wprowadzone ustawą z 2009 r., jednakże nie naruszają istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, natomiast są niezbędne, ażeby wyeliminować dalej istniejące uprzywilejowanie byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz pozostałych po nich osób uprawnionych do rent rodzinnych w zakresie świadczeń emerytalnych i rentowych.

Przepisy przejściowe zaproponowane w projektowanej ustawie nakładają na organ emerytalny obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń (emerytur, rent inwalidzkich i rent rodzinnych) byłym funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz pozostałym po nich wdowom i wdowcom.

Świadczenia emerytalne i rentowe w nowej wysokości będą wypłacane od dnia 1 października 2017 r. Wskazany termin pierwszej wypłaty wynika z faktu, iż wszystkie obniżone świadczenia powinny być wypłacone w jednym terminie, zaś biorąc pod uwagę termin, jaki ma IPN na wydanie stosownej informacji (4 miesiące) oraz minimalny czas, jaki jest potrzebny pracownikom jednostki obsługującej organ emerytalny na dokonanie modyfikacji systemu informatycznego oraz wydanie decyzji, określenie krótszego terminu jest niemożliwe. Decyzje ponownie ustalające wysokość emerytury lub renty będą wydawane w różnych terminach, w zależności od chwili wpływu stosownej informacji z IPN, natomiast wszystkie świadczenia powinny być wypłacone po raz pierwszy w nowych wysokościach w tym samym terminie.

Czas niezbędny do wykonania prac projektowo-implementacyjnych oraz przeprowadzenia kompleksowych testów wprowadzonych modyfikacji do obecnie eksploatowanego systemu informatycznego Emeryt, mających na celu dostosowanie tego systemu do nowych regulacji prawnych wynosi co najmniej 7 miesięcy. Przewidywane zmiany obejmą swym zakresem główne funkcje systemu, w szczególności zmianie ulegną podstawowe procesy w zakresie naliczania, waloryzacji i wypłaty obniżonych świadczeń, generowania raportów i nowych wzorów decyzji, a także utworzenia nowych statystyk. Do głównych funkcji systemu trzeba będzie wprowadzić nowe algorytmy. Szczególnie obliczanie rent inwalidzkich będzie wymagało wprowadzenia nowych procedur i algorytmów, gdyż dotychczasowy sposób naliczania ich wysokości nie był uzależniony od okresów, bądź charakteru służby. Ponadto konieczne będzie dokonanie modyfikacji systemu w zakresie możliwości wygenerowania w postaci elektronicznej oraz dalszej ich obsługi wniosków do Instytutu Pamięci Narodowej, w odniesieniu do rencistów inwalidzkich, których poprzednie regulacje nie obejmowały. Otrzymane z IPN zaświadczenia, o okresach służby będą wymagały „ręcznego” ich wprowadzenia przez pracowników jednostki obsługującej organ emerytalny do bazy systemu i wygenerowania indywidualnych decyzji do świadczeniobiorców. Mając na względzie zagwarantowanie maksymalnego bezpieczeństwa przy obsłudze dotychczasowych świadczeń należy podkreślić, że powyższe modyfikacje algorytmów ze względu na ich charakter oddziałujący na główne funkcje i procesy systemu, po zakończeniu prac projektowych i implementacyjnych będą wymagały przeprowadzenia kompleksowych testów sprawdzających poprawność naliczeń, realizowanych wypłat, waloryzacji, generowanych raportów i decyzji zarówno dla obniżonych, jak i dotychczasowych świadczeń. Zakłócenia pracy systemu, np. opóźnienie wypłaty świadczeń, bądź błędne jej naliczenie lub nieprawidłowa waloryzacja mogłoby doprowadzić do zaburzenia warunków życia świadczeniobiorców jednostki obsługującej organ emerytalny i narazić budżet państwa na dodatkowe koszty, związane np. z koniecznością wypłaty odsetek. Zatem istnieje bezwzględna konieczność zapewnienia wysokiego bezpieczeństwa pracy systemu informatycznego obsługującego ponad 200 tys. świadczeń, a tym samym rodzi to szczególne wymagania przy jego każdej modyfikacji i bieżącej eksploatacji. Standardowo cykl wytwórczy modyfikacji systemów informatycznych trwa w zależności od jego złożoności od 6 do 12 miesięcy. Przykładem jest ZUS, który na dostosowanie swojego systemu do nowego wieku emerytalnego przewiduje około 9 miesięcy. Należy mieć również na uwadze fakt, że w bieżącym oraz następnym roku planowane są kolejne zmiany prawne w ustawie zaopatrzeniowej, m.in. związane z waloryzacją świadczeń. Zmiany te, także będą wymagać wprowadzenia dodatkowych modyfikacji w algorytmach i funkcjach eksploatowanego systemu, a prace z tym związane będą się najprawdopodobniej pokrywać z pracami wykonywanymi przy wyżej wspomnianych modyfikacjach związanych z projektowaną ustawą.

W tym miejscu należy podkreślić, że obecnie eksploatowany system Emeryt został opracowany od podstaw i odznacza się unikalnymi rozwiązaniami technicznymi. Został wykonany na podstawie indywidualnie zdefiniowanych parametrów i standardów. Jest to system dedykowany do obsługi realizowanych w jednostce obsługującej organ emerytalny świadczeń emerytalno-rentowych byłych funkcjonariuszy służb mundurowych, a każda jego modyfikacja wymaga przeprowadzenia szczegółowych i dokładnych testów, gdyż priorytetem jest minimalizacja ryzyka, które mogłoby spowodować zaburzenie w realizacji bieżących wypłat świadczeń emerytalno-
-rentowych.

Dopiero po dokonaniu stosownej modyfikacji systemu informatycznego, pracownicy jednostki obsługującej organ emerytalny będą mogli wydać decyzje ustalające nową wysokość świadczeń dla kilkudziesięciu tysięcy osób. Pozostanie im na to najprawdopodobniej jedynie okres dwóch lub trzech miesięcy, co zważywszy na ilość i stopień skomplikowania spraw jest terminem bardzo krótkim.

Przepisy przejściowe stanowią również, iż złożenie do sądu odwołania od decyzji organu emerytalnego nie wstrzymuje wykonania tej decyzji. Przepis taki jest niezbędny dla skutecznego i jak najszybszego dokonania obniżenia świadczeń emerytalnych i rentowych byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa (oraz wdów i wdowców po nich), ponieważ postępowania sądowe w tym zakresie toczyć się mogą latami (jak wskazuje doświadczenie pierwszej dezubekizacji).

Mając na względzie, iż dotychczas miesięczne kwoty wypłacanej przez ZUS przeciętnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy oraz renty rodzinnej nie były ogłaszane, zaproponowano, aby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogłosił w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, w formie komunikatu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” obliczone za ostatni miesiąc kwartału poprzedzający datę ogłoszenia ustawy ww. kwoty, które będą stanowiły podstawę do ustalenia „maksymalnych” kwot „nowych” emerytur i rent. Wskazane wyżej kwoty „maksymalne” będą waloryzowane, co gwarantują przepisy wprowadzane do ustawy zaopatrzeniowej.

Przepisy przejściowe stanowią również, iż postępowania wszczęte i niezakończone będą prowadzone na dotychczasowych zasadach. A następnie wysokości świadczeń (de facto tylko emerytur, gdyż wyłącznie one objęte są dotychczasowymi przepisami) ustalone w okresie przejściowym na zasadach dotychczasowych, będą ponownie przeliczane na nowych zasadach. Rozwiązanie takie podyktowane jest długością okresu przejściowego.

W projektowanym art. 5 wprowadzono regułę wydatkową określającą maksymalny limit wydatków budżetu państwa będących skutkiem finansowym projektowanej ustawy oraz mechanizmy monitorujące i korygujące w tym zakresie.

Proponuje się, aby projektowana ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., z wyjątkiem przepisów o uchyleniu art. 13 ust. 1 pkt 1b oraz art. 15b, które powinny wejść w życie z dniem 1 października 2017 r. Takie rozwiązanie jest niezbędne z uwagi na długość okresu od dnia wejścia w życie ustawy do dnia pierwszej wypłaty świadczeń w nowych wysokościach. W okresie 9 miesięcy, podczas których będą trwały prace nad modyfikacją systemu informatycznego, a następnie ustalane będą nowe wysokości świadczeń i wydawane decyzje organu emerytalnego, mogą wpływać różne wnioski dotyczące emerytur, których wysokość została ustalona na podstawie art. 15b ustawy zaopatrzeniowej (np. o doliczenie lat pracy po służbie do wysługi emerytalnej). Uchylenie art. 13 ust. 1 pkt 1b oraz art. 15b ustawy zaopatrzeniowej w głównym terminie wejścia w życie projektowanej ustawy spowodowałoby, iż nie byłoby podstawy prawnej do rozpatrywania takich spraw (dotyczących osób pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa). Projektowany art. 15c obejmuje bowiem pojęciowo nową grupę osób (osoby pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa) i wprowadza nowe zasady ustalania wysokości emerytur policyjnych. Po wpłynięciu z IPN informacji o przebiegu służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa świadczenia zostaną przeliczone zgodnie z nowymi zasadami i dotychczasowe przepisy (art. 13 ust. 1 pkt 1b oraz art. 15b ustawy zaopatrzeniowej) będą mogły utracić moc obowiązującą, gdyż staną się bezprzedmiotowe. Wskazany termin dla wejścia w życie większości przepisów ustawy w powiązaniu z terminem na pierwszą wypłatę obniżonych świadczeń jest niezbędny dla dokonania odpowiedniej modyfikacji systemu informatycznego obsługującego proces przeliczania i wypłaty świadczeń emerytalno-
-rentowych według wyżej wskazanych reguł oraz wydawania decyzji organu emerytalnego w tych sprawach.

Zaproponowane vacatio legis oraz termin wskazany w przepisach przejściowych z jednej strony dają organom odpowiedzialnym za realizację projektowanych przepisów odpowiedni czas na ich wdrożenie, z drugiej zaś strony osobom, których świadczenia zostaną obniżone, dają czas na przygotowanie się do nowej sytuacji.

Przedmiot projektowanej ustawy nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.

Projektowana ustawa nie podlega procedurze notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych.

Projektowany akt prawny nie był przedstawiany instytucjom i organom Unii Europejskiej, w tym Europejskiemu Bankowi Centralnemu, celem uzyskania opinii, dokonania konsultacji albo uzgodnienia.

[1]⁾ Stan po waloryzacji w marcu 2016 r., bez dodatków pielęgnacyjnych dla sierot zupełnych. Analogicznie dla rent z tytułu niezdolności do pracy i rent rodzinnych.

[2]⁾ Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, z późn. zm.).

UZASADNIENIE PROJEKTU USTAWY

Leave a reply

Kalendarz